СТАНОВИЩЕ относно публикуваната за обществено обсъждане „Методика за изчисляване на оценка на професионално направление/специалност от регулираните професии във висши училища, оценявани по график“ с вносител Националната агенция за оценяване и акре

СТАНОВИЩЕ

ОТНОСНО: Публикуваната за обществено обсъждане „Методика за изчисляване на оценка на професионално направление/специалност от регулираните професии във висши училища, оценявани по график“ с вносител Националната агенция за оценяване и акредитация

            Сдружението на Съвета на ректорите на висшите училища в Република България с оглед учредителните си цели, а именно: да изразява и защитава общите интереси на висшите училища пред държавните институции и да участва във формирането на държавната политика в областта на висшето образование, както и на основание чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, изразява следното становище и дава предложения по внесения проект за нормативен акт.

            Настоящото становище е прието на заседание от УС на Сдружение на „Съвет на ректорите на висшите училища в Република България“, проведено на 21.04.2026 г.

• МАТЕРИАЛНОПРАВНИ И ПРОЦЕСУАЛНИ КОМЕНТАРИ:
• Методиката не съответства на чл. 26 от Указ № 883 от 1974 г.

Мотиви: Методиката не съответства на чл. 26 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, който изисква всеки нормативен акт да има съответна структура, включително, обособяване на текстовете в членове. Само това обстоятелство прави методиката неясна, без вътрешна логика и структура и затруднява прилагането и тълкуването на нейните правила и връзка с други нормативни актове, най-вече със Закона за висшето образование.

Предложение: Проектът на методика да се преработи, така че да отговаря на изискванията за форма и структура на нормативните актове.

• Методиката не отговаря на изискванията на чл. 78 от Закона за висшето образование.

Мотиви: По силата на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове „Нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен“. В чл. 78, ал. 4 ЗВО е предвидено, че „оценяването при програмна акредитация се осъществява въз основа на методика, разработена от Националната агенция за оценяване и акредитация“. Тази методика трябва да позволи да бъде изпълнена целта на програмната акредитация, посочена в чл. 78, ал. 1 ЗВО – да се основава на оценяването на качеството на предлаганото обучение и на прилагане на стандартите и насоките за осигуряване на качеството в европейското пространство за висше образование“. Следователно, за да бъде актът на НАОА законосъобразен, приетата от НАОА методиката трябва да осигури изпълнението на целта на закона – „оценяване на качеството на предлаганото обучение“.

Право на НАОА е да определи съотношението на количествените и качествените индикатори, които да използва, но следва да се има предвид, че съотношението трябва да е такова, че да позволи обективна оценка на качеството. Избраното съотношение 70% към 30% в полза на количествените индикатори повдига въпроса за обосноваността с оглед на целта. Това положение следва изрично да се аргументира в мотивите към методиката.

Предложение: Да се проведат обсъждане и предварителна оценка за въздействието по въпроса за съотношението между качествените и количествените показатели.

• Методиката противоречи на чл. 78, ал. 1 от Закона за висшето образование.

Мотиви: В края на първата страница на методиката се съдържа изречение, което гласи: „Оценките по количествените индикатори се пресмятат по горното правило автоматично на базата на първичните данни и не подлежат на корекции“.

Неприемливо и противоречащо на духа и буквата на закона е абсолютизирането на количествените индикатори. Да се приемат 70% от данните за верни, които не отговарят на обективната действителност, изключва възможността за обективно и честно оценяване на качеството на предлаганото обучение. Непонятно е безрезервното доверие към първичните данни, заявени от висшите училища, и недоверието към фактическите констатации на експертните групи, установени на място в хода на оценителната процедура. Каквото и да констатират експертите при проверката, дори то да е пълно несъответствие между представените количествени данни и обективните факти, това няма да има никакви последици. Възможността да компенсират по усмотрение с точките в качествените индикатори е логически неправилно, а несправедливо, тъй качествените критерии формират едва в 30% от крайната оценка.

От това следва, че ще бъдат ощетени онези висши училища, които са допуснали случайни технически грешки. Дори те да бъдат установени и доказани с решение на съответната работна група, това няма да доведе до промяната. Странно е, че законодателството позволява на върховните съдилища да поправят явни фактически грешки дори в решенията си, а НАОА се е самообвързала с невъзможност да го направи. На второ място, това позволява недобросъвестно подадени завишени количествени данни, които, макар и установени и доказани от работната група, да се приемат за верни и да участват при формиране на крайната оценка. Следователно, отразеното в мотивите към методиката, че с изискванията, относими към „първичните данни“, се събира „идентична информация“ за всички висши училища и „по този начин се гарантира честен и обективен подход“, просто не отговаря на истината. Формалната забрана за промяна на обективно неверни „първични данни“ изключва всякаква обективност и честност при оценките и възпроизвежда лошите практики, които сега съществуват в процедурите на НАОА.

Предложение: Да отпадне правилото, че първичните данни не се променят и да се предвиди изискване експертните групи да правят фактически проверки за тяхната достоверност.

• Методиката е непълна и следва да съответства на изискванията на чл. 81, ал. 2 от Закона за висшето образование.

Мотиви: В самото заглавие на методиката е посочено, че тя визира оценяване „по график“. Така се допускат различните периоди на акредитация, което поставя висшите училища, които ще бъдат оценявани, в неравностойно положение. В разпоредбата на чл. 81, ал. 2 от Закона за висшето образование е предвидено, че „оценяването на едно и също професионално направление се извършва едновременно за всички висши училища по утвърден от Националната агенция за оценяване и акредитация график на всеки 4 години“. Този период е предвиден в закона неслучайно. От една страна, той е достатъчно представителен, за да позволи проследяването на определени тенденции в качеството на предлаганото обучение, а от друга – достатъчно кратък, за да бъде финалната оценка адекватна на актуалното състояние на предлаганото качество. Оценяването на всички висши училища за различни по продължителност периоди, изключва равното им третиране. Този въпрос трябва да бъде изрично уреден в методиката.

Предложение: Вместо „график“ изрично да се посочи четиригодишен период, като по този начин се изпълни заложеното в представените към нея за обществено обсъждане мотиви за „честен и обективен подход“.

• Методиката е в противоречие с чл. 78, ал. 3 от Закона за висшето образование.

Мотиви: С методиката се въвежда компонентът K(ВУ), който засяга броя на обучаваните студенти в професионалното направление, с което се излиза от рамките на законовата делегация по чл. 78, ал. 3 от ЗВО. Методиката в качеството си на акт по прилагане на закона не може да установява нови, непредвидени в закона критерии или да придава тежест на показатели, които не са пряко свързани с качеството на обучението. Съгласно чл. 78 от Закона за висшето образование (ЗВО) програмната акредитация се основава на оценяване качеството на предлаганото обучение. В текста изчерпателно са посочени критериите за оценяване, между които не съществува обективен показател, свързан с брой студенти или институционален мащаб. Няма съответствие и с критериите, свързани със стандартите и насоките за осигуряване на качеството в европейското пространство за висше образование. Предложеният компонент е в противоречие с утвърдените международни методологии (THE, QS), където ниското съотношение студенти/преподавател е индикатор за по-високо качество на образователния процес. Въвеждането на K(ВУ) всъщност санкционира висшите училища с по-благоприятна учебна среда (по-малки групи), превръщайки „мащаба“ в самоцел.

В допълнение, следва да се отчете, че т.нар. „принос“ на висшите училища вече е инкорпориран в съществуващите количествени и качествени показатели, поради което въвеждането на отделен нов компонент води до дублиране на оценяването и до непропорционално влияние на едни и същи фактори върху крайната оценка. Броят на студентите вече участва в: мобилност (4.1.4), научна дейност (4.1.5; 4.1.6), практики (4.1.7), реализация (4.1.8), анкети (1.1.1), съотношение преподавател/студент (Q3.1.5) .Следователно K(ВУ) представлява повторно отчитане на вече включени фактори. K(ВУ) зависи от държавна поръчка и административен прием. Това създава изкривяване на конкуренцията и нарушение на принципа на равнопоставеност.

Тази разпоредба е в противоречие и с изискването на чл. 12 от ЗНА забранява подзаконовият акт по прилагане на закона да урежда материята извън изрично делегираната от закона.

Предложение: Компонентът K(ВУ) да отпадне от методиката.

• Методиката противоречи на чл. 18а и чл. 20 от Закона за нормативните актове.

Мотиви: Проектът на методика противоречи на ЗНА поради това, че приложените към него мотиви не съдържат конкретни причини и цели за въвеждането на новия модел, както и задължителната оценка на въздействието. В мотивите по адм. дело № 12439/2025 г. ВАС изрично подчертава, че липсата на мотиви и доклад към проекта за нормативен акт е самостоятелно основание за неговата отмяна. За съжаление, и в настоящия проект липсва оценка на въздействието (съгласно чл. 18а и чл. 20 от ЗНА), включително по отношение въвеждането на нов компонент K(ВУ). Липсата на анализ за необходимостта и отражението на този коефициент ще се отрази негативно върху конкурентоспособността и многообразието на висшето образование.

Предложение: Да се проведе обсъждане и предварителна оценка за въздействието по въпроса за съотношението между качествените и количествените показатели.

• Методиката противоречи на основните правни принципи за обективност и правна сигурност.

Мотиви: Правната сигурност и предвидимостта в административнопроцесуалната дейност предвиждат утвърдените промени в действащата досега методика да се прилагат само за акредитационни процедури, чиито отчетни периоди започват след влизането им в сила. Въвеждането на нови оценъчни правила за вече започнали процедури по отминали отчетни периоди нарушава принципа, с което лишава висшите училища от възможността да планират и приведат дейността си в съответствие с изискванията и влошават правното им положение.

Предложение: Изрично да се уреди действието на нормативния акт по време.

• Методиката използва съкращения и понятия, чийто смисъл не е изяснен.

Мотиви: Използват се неуточнени понятия, например оценяване по „график“, не става ясно за какъв график се отнася. Абревиатурата ВУ не е пояснена. По подобен начин са използвани и други понятия, абревиатури и букви в проекта. В методиката неправилно са номерирани 12-те критерия: Посочени са: 1.1; 1.2;, а след това 2, 3, 4 и т.н., а те са: 2.1; 3.1; 4.1 и т.н.

Предложение: Да се извърши цялостна стилова редакция на проекта за методика.

• ПО СЪДЪРЖАНИЕТО НА МЕТОДИКАТА
• Методиката допуска необективна оценка въз основа на броя студенти във ВУ.

Мотиви: Методиката не осигурява обективно оценяване, тъй като не съдържа механизъм за равнопоставено сравнение между големите и малките университети. В редица критерии се изискват абсолютни стойности, което не позволява реално сравнение на университети с различен мащаб. Безспорно, тези критерии формално не са част от методиката, но механизмът за равенство при сравнението трябва да бъде заложен именно в нея. Така например формирането на крайната оценка с абсолютния брой студенти с включването на K(ВУ) е поставяне пред скоби на институционалния мащаб на висшето училище, а не на качеството. Това е подмяна на качествените изисквания с количествени критерии, които не само логически не обосновават качеството на образованието, но дори и обратното.

Предложение: Да се предвиди процедура за изчисляване и отнасяне на количествените критерии към броя на студентите и преподавателите.

• Математическата формула за изчисляване води до противоречиво формиране на крайната оценка.

Мотиви: В Проекта се предвижда крайната оценка да е „число до 10“, получено като сума от претеглените оценки по критерии, към която се добавя компонентът K(ВУ). При събиране от коефициентите k_{i.j.}, равна на 1.0 (стандарт за изчисляване на среднопретеглена стойност), всяко висше училище с високи оценки по критериалната система би получило краен резултат над 10.00 поради добавянето на положителната стойност на K(ВУ). Това прави формулата математически невярна спрямо предварително заложените критерии за нейната максимална стойност. Използването на делител – числото „25“, при изчисляването на K(ВУ), не е математически или статистически обосновано.

При определяне оценката на количествените индикатори NОi.j.(ВУ) се въвежда максимална стойност на индикаторите maxNi.j.n., от която зависят оценките на всички ВУ. maxNi.j.n. е непостоянна стойност. Тази зависимост от максимална стойност на определено ВУ ще доведе до разлики на резултатите на всички останали ВУ при последващи акредитации при различни стойности на maxNi.j.n., което от своя страна ще доведе до изкривяване на оценките в ПН като цяло.

В мотивите се подчертава, че чрез методиката се постига „балансирана крайна оценка“ и „сравнимост“. В същото време използваното във формулата отношение Ni.j.n / maxNi.j.n означава, че оценката зависи от най-високата стойност в групата. Това прави резултатите силно чувствителни към наличие на екстремни стойности, т.е. много високи стойности, постигнати от отделни висши училища в съответното ПН. При включване на ново висше училище с по-висок резултат стойността на maxNi.j.n се променя, което автоматично води до промяна в оценките на всички останали, без да е настъпила реална промяна в тяхното качество.

Този параметър ограничава стойностите в тесен интервал, което намалява диференциращата способност на модела. Това крие риск значителни разлики в реалните стойности да се отразяват минимално в крайните оценки. В същото време прилагането на фиксирани прагове („При получена оценка Oi.j.(ВУ) по-малка от 4 по един или няколко от критериите…” и „Ако О(ДП) е строго по-малка от 8.00, докторската програма не получава акредитация“) води до рязка промяна в крайния резултат при минимални разлики в оценките. Комбинацията от стесняване на диапазона на стойностите (при а≠0) и наличие на прагове създава риск от непропорционални последици, при които незначителни различия водят до съществено различни решения.

Съществен проблемът с приложимостта на този компонент в контекста на медицинското образование, както и в други професионални направления, като във висшите училища на МО и МВР, в които практическите занятия заемат съществен дял. Например в медицинските университети, приносът се реализира в значителна степен чрез клинична дейност, практическо обучение и работа с пациенти, които трудно могат да бъдат адекватно измерени чрез обобщени показатели, свързани с конкурентната среда. Това създава риск от подценяване на съществените аспекти на обучението и надценяване на измеримите показатели. А точно такива са очакванията на потребителите на кадри, завършилите висше образование да имат не само теоретични знания, но и практически умения и компетенции за професионална реализация.

Най-накрая, предложените формули не съответстват на принципите за прозрачност и проверимост на резултатите. Тяхната сложност затруднява практическата  приложимост. Големия брой формули, правят невъзможно самостоятелното проследяване и проверка на оценките от страна на висшите училища.

Предложение: Да се преработи формулата за изчисление.

• Методиката придава необосновано многократна тежест на резултатите в научната дейност на академичния състав, вместо на качеството на обучение.

Запазват се стойностите с най-голяма тежест при определяне на финалната оценка на ВУ в стандартите 5 и 6. Тези два стандарта включват 3 броя критерии с обща стойност на тежестта от 0,48 при максимална стойност 1 (единица) и определят приблизително половината оценка на ПН със стойност 4,80 при максимална оценка 10,00. По този начин фокусът е насочен към фигурата на преподавателя, а не към студента. Основната парадигма при прилагане на стандартите и насоките за осигуряване на качеството в европейското пространство за висше образование е насочена към проверка на качеството на обучението на студентите и именно тук следва да бъде насочен фокусът на настоящата методика. По-конкретно по критерии „3.1. Методи на преподаване и оценяване на постиженията на обучаваните“, „4.1. Институцията оповестява публично приетите от нея документи, очертаващи „жизнения цикъл“ на студента“ и „7.1. Институциите имат изградена организация за управление на информацията, свързана с реализацията на обучението по ПН/СРП и последващата реализация на завършилите“, където сборът от стойностите на трите критерия е само 0,19. Оценяването на ВУ следвало да бъде насочено към качеството на обучение на студентите, а не към академичното развитие на преподавателите. Последното не трябва да се изключва, но да се намери обективен баланс между тях. Това положение може да бъде наложена на висшите училища само след като бъде убедително защитена в мотивите, за да се докаже, че съответства на целта на закона. В момента те са неизяснени и съотношението изглежда произволно определено.

Предложение: Да се проведе обсъждане и предварителна оценка за въздействието по въпроса за съотношението между качествените и количествените показатели.

• Финалната оценка по ПН/СРП и ДП има ограничение по отношение на нейното интерпретиране.

                 Мотиви: Тя не представлява точно мярка за качество, не е устойчива по отношение на оценката на ВУ в съответното ПН и включва компонент, които не отразяват пряко качеството (компонента K(ВУ)). В резултат една и съща оценка може да означава различно ниво на качество в различни групи, а резултатите не са съпоставими във времето. Това ограничава възможността за обективно сравнение и противоречи на заявената в мотивите цел за „съпоставимост на резултатите“.

                 Предложение: Да се проведе обсъждане и предварителна оценка за въздействието по въпроса за съотношението между качествените и количествените показатели.

С уважение:

Управителен съвет на Съвета на ректорите

на висшите училища в Република България